本文為甘肅政法學(xué)院科研資助青年項(xiàng)目（編號(hào)：GZF2013XQNLW011）
劉歡歡
（甘肅政法學(xué)院 甘肅蘭州 730070）
【摘要】本文分析了我國(guó)自然資源使用權(quán)的立法現(xiàn)狀和實(shí)際問題，提出了推進(jìn)我國(guó)自然資源使用權(quán)制度的生態(tài)化構(gòu)想和對(duì)策建議。要盡快建立并完善自然資源相關(guān)立法；改造現(xiàn)有的自然資源使用權(quán)，增加自然資源使用權(quán)的生態(tài)保護(hù)內(nèi)容；實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)利用方式的生態(tài)化。
【關(guān)鍵詞】自然資源；使用權(quán)；生態(tài)化；制度構(gòu)建
一、我國(guó)自然資源使用權(quán)制度的立法現(xiàn)狀
自然資源開發(fā)利用的無序、浪費(fèi)和破壞，其原因是多方面的，既有管理中的問題，也有制度上的原因，但歸其根本還是自然資源開發(fā)利用中的制度不健全造成的。
2007年我國(guó)《物權(quán)法》頒布以前，《民法通則》第五章“民事權(quán)利”第一節(jié)“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”中對(duì)自然資源所有權(quán)和自然資源使用權(quán)制度進(jìn)行了規(guī)定。明確規(guī)定國(guó)家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國(guó)家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)。這些原則性的規(guī)定從法律上確定了國(guó)有自然資源使用權(quán)和集體自然資源使用權(quán)的制度，但并沒有明確確認(rèn)自然資源使用權(quán)制度的私權(quán)性質(zhì)?！睹裢ㄒ庖姟返?6條規(guī)定：“因土地、山嶺、森林、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政部門處理。對(duì)行政處理不服的，當(dāng)事人可以依據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，向人民法院提起訴訟；因侵權(quán)糾紛起訴的，人民法院可以直接受理?！边@一規(guī)定否認(rèn)了其平等主體間的民事法律關(guān)系，而把自然資源所有人和使用人之間的關(guān)系界定為行政法律關(guān)系，從而為自然資源使用權(quán)不能平等對(duì)待埋下隱患。
20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)陸續(xù)制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《草原法》等一系列自然資源單行法律法規(guī)，并修訂了各類關(guān)于自然資源開發(fā)利用及管理的法律法規(guī)或部門規(guī)章，如《海域使用管理法》、《取水許可管理辦法》、《森林法實(shí)施條例》等。對(duì)我國(guó)各類自然資源使用權(quán)的取得、權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)、開發(fā)利用的管理、法律責(zé)任等都進(jìn)行了明確的規(guī)定，基本形成了自然資源使用權(quán)制度的法律體系，但并沒有明確自然資源使用權(quán)的性質(zhì)，使得自然資源使用權(quán)處在不穩(wěn)定、不確定的狀態(tài)，難以保障權(quán)利人的權(quán)利。
2007年頒布的《物權(quán)法》中，既規(guī)定了各類土地使用權(quán)，也確認(rèn)了海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)等自然資源使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。但由于相關(guān)自然資源單行立法并沒有修改，導(dǎo)致我國(guó)自然資源使用權(quán)在公權(quán)、私權(quán)或者公權(quán)和私權(quán)兼顧的屬性上爭(zhēng)議不斷。另外，《物權(quán)法》關(guān)于自然資源使用權(quán)的規(guī)定過于簡(jiǎn)陋，遺漏了一些重要的自然資源使用權(quán)，未能構(gòu)建起完整的自然資源使用權(quán)法律體系。
我國(guó)自然資源使用權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范既有物權(quán)法，也有各種自然資源法，但物權(quán)法與自然資源法之間以及各類自然資源法之間都缺少溝通和協(xié)調(diào)，雖然規(guī)定了自然資源使用權(quán)的物權(quán)性，但對(duì)自然資源使用權(quán)性質(zhì)、權(quán)利邊界的界定仍然處于模糊狀態(tài)，自然資源使用人的權(quán)利難以得到有效保障，也難以激發(fā)權(quán)利人合理開發(fā)利用資源的積極性，從而導(dǎo)致開發(fā)利用的無序、浪費(fèi)及破壞。因此，我國(guó)現(xiàn)有的自然資源使用權(quán)相關(guān)法律法規(guī)尚有許多不足，在制度健全方面還有待很大提高。
二、自然資源使用權(quán)制度的生態(tài)化構(gòu)建
隨著自然環(huán)境的嚴(yán)重破壞和日益惡化，人們開始認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的物權(quán)制度在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源高效利用方面發(fā)揮了巨大的作用，但也加劇了人與自然之間的矛盾，導(dǎo)致全球性生態(tài)危機(jī)的出現(xiàn)。在這一現(xiàn)實(shí)下，人們認(rèn)識(shí)到保護(hù)自然資源的緊迫性，生態(tài)化的自然資源使用權(quán)觀念開始興起。
1、自然資源使用權(quán)主體的生態(tài)化
當(dāng)前世界各國(guó)都把建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)作為發(fā)展的目標(biāo)，其中人與自然的和諧發(fā)展是人類社會(huì)發(fā)展的方向。人類要與自然和諧相處，關(guān)鍵在于人如何處理與自然的關(guān)系，不能像過去一樣只是一味地為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而向自然索取，不注意對(duì)自然資源的合理利用和保護(hù)。于是，人們通過對(duì)原來“經(jīng)濟(jì)人”的反思，提出了“生態(tài)人”的概念。
“生態(tài)人”是指具有生態(tài)意識(shí)，尊重自然規(guī)律，追求生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和諧發(fā)展的人，是理性生態(tài)人。理性生態(tài)人應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)人、生態(tài)人、社會(huì)人的統(tǒng)一。自然資源使用權(quán)主體的生態(tài)化就是要求權(quán)利人在開發(fā)和利用自然資源的過程中，具有生態(tài)保護(hù)意識(shí)，在尊重自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，行使自然資源使用權(quán)，在實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和社會(huì)效益。當(dāng)然，這一生態(tài)化要求完全依賴于自然資源使用權(quán)人自身的意識(shí)是比較困難的，還需要外在的力量督促其具有生態(tài)意識(shí)、生態(tài)行為和生態(tài)能力。這就需要國(guó)家上下的積極宣傳并營(yíng)造一種生態(tài)氛圍，培養(yǎng)使用人的生態(tài)意識(shí)，規(guī)范各種開發(fā)利用行為，建立相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，同時(shí)依靠獎(jiǎng)懲措施，促使自然資源使用權(quán)主體生態(tài)化。
2、自然資源使用權(quán)客體的生態(tài)化
隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，隨著人類對(duì)于自然的控制能力和認(rèn)識(shí)能力的不斷增強(qiáng)，人類可支配、控制的物的范圍越來越廣，原本不能成為物權(quán)客體的一些自然資源也逐漸成為了物權(quán)的客體。電力、天然氣、電子波、能等自然力逐漸成為民法上的物，被納入各國(guó)物權(quán)客體的范圍；土地上下一定空間也被納入物的范圍，產(chǎn)生了空間物權(quán)。同時(shí)，關(guān)于物權(quán)客體的觀念也發(fā)生了很大的變化，對(duì)于物的特定性、獨(dú)立性的認(rèn)識(shí)不再拘泥于物的物理形態(tài)。原來被視為土地組成部分的地下水、礦藏、森林、水資源、海域等自然資源成為獨(dú)立物從而成為權(quán)利的客體。
陽光、空氣、云等自然資源歷來被認(rèn)為是共用財(cái)產(chǎn)，并未成立獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，只是基于相鄰關(guān)系，產(chǎn)生相鄰?fù)L(fēng)、采光等權(quán)利。但各國(guó)也曾出現(xiàn)過關(guān)于陽光、云的利用糾紛，如美國(guó)1958年西南天氣研究公司訴拉恩薩維爾案中，提出了土地所有人有在自然狀態(tài)下使用其土地的權(quán)利包括獲得自然降雨，禁止人工降雨的權(quán)利。這些糾紛的出現(xiàn)，似乎告訴我們，當(dāng)科學(xué)技術(shù)發(fā)展到一定程度，人類對(duì)這些共有物的控制和支配成為可能，這些自然資源也可能成為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體。
3、自然資源使用權(quán)內(nèi)容的生態(tài)化
傳統(tǒng)民法中，較為重視對(duì)自然資源使用權(quán)人權(quán)利的保護(hù)，忽視其所負(fù)有的維護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。這就造成了自然資源使用人在開發(fā)利用自然資源的過程中，注重追求個(gè)人利益，不注意對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。如采伐林木時(shí)亂砍亂伐，破壞森林資源；開發(fā)礦產(chǎn)資源時(shí)造成植被破壞，降低土地地力等。這些行為既不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也不利于自然資源的循環(huán)永續(xù)利用。
為維護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)自然資源的可持續(xù)利用，必須對(duì)自然資源使用權(quán)人的義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，在一定程度上限制其權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的一致性。
首先，對(duì)自然資源的使用實(shí)行有償使用制度。既實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化，也可防止對(duì)自然資源的過度開發(fā)和利用。
其次，強(qiáng)化自然資源使用權(quán)人的自然資源和環(huán)境保護(hù)義務(wù)。把生態(tài)化開發(fā)利用方式作為基本原則加以規(guī)定，明令禁止不利于自然資源可持續(xù)利用的生產(chǎn)和生活方式，通過建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)自然資源使用權(quán)人在開發(fā)利用自然資源時(shí)注意和自然資源的保護(hù)相結(jié)合，合理利用自然資源。
4、自然資源使用權(quán)保護(hù)方式的生態(tài)化
傳統(tǒng)的民法對(duì)物權(quán)的救濟(jì)多為事后救濟(jì)，主要責(zé)任形式是賠償損失，以彌補(bǔ)損害。自然資源使用權(quán)的侵權(quán)行為不僅會(huì)造成使用人的財(cái)產(chǎn)損失，而且會(huì)造成自然資源和生態(tài)環(huán)境的損害，而這種生態(tài)損害通常是不可逆的，如不及時(shí)采取措施，很有可能會(huì)造成更大的自然資源生態(tài)損害。針對(duì)這些侵權(quán)行為，事后救濟(jì)的方式難以達(dá)到保護(hù)自然資源和受害人的目的，因此采用預(yù)防性的救濟(jì)方式更為重要。充分發(fā)揮民法的預(yù)防和修復(fù)的救濟(jì)功能，對(duì)可能造成自然資源損害的行為，支持權(quán)利人采取預(yù)防性的救濟(jì)措施；對(duì)于已經(jīng)造成自然資源損害的行為，應(yīng)以恢復(fù)原狀等修復(fù)性責(zé)任為主。通過彌補(bǔ)性責(zé)任和預(yù)防性、修復(fù)性責(zé)任的交叉適用，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。
三、推進(jìn)自然資源使用權(quán)生態(tài)化的對(duì)策建議
生態(tài)化理念是在近代自然資源法的發(fā)展過程中不斷形成和發(fā)展起來的。自然資源使用權(quán)制度的生態(tài)化不僅需要自然資源使用權(quán)的主體、客體、內(nèi)容的生態(tài)化，更需要自然資源保護(hù)方式的生態(tài)化。因此，我國(guó)自然資源使用權(quán)生態(tài)化可以從以下幾個(gè)方面入手：
1、盡快建立并完善自然資源相關(guān)立法
目前，我國(guó)自然資源使用權(quán)有普通法上的自然資源使用權(quán)和特別法上的自然資源使用權(quán)，用益物權(quán)的種類不斷擴(kuò)大，具有重要的法律意義。但是《物權(quán)法》對(duì)于自然資源使用權(quán)的類型規(guī)定并不全面，尚未涵蓋的各種重要的自然資源使用權(quán)制度，如排污權(quán)及其交易法律制度。而自然資源單行法對(duì)各種自然資源使用權(quán)的特性、內(nèi)容和具體形態(tài)的規(guī)定也不完整。因此，還需要通過對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的完善，進(jìn)一步豐富和完善自然資源使用權(quán)法律制度，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于生態(tài)文明的要求。
2、改造現(xiàn)有的自然資源使用權(quán)，增加自然資源使用權(quán)的生態(tài)保護(hù)內(nèi)容
增加自然資源使用權(quán)人的合理利用和保護(hù)義務(wù)，并建立相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任制度?！段餀?quán)法》第120條規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利?！薄缎谭ā冯m然在“妨害社會(huì)管理秩序罪”中規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，但大部分條款都不是直接規(guī)制自然資源使用權(quán)人的行為。而各自然資源單行法所規(guī)定的自然資源使用權(quán)人的保護(hù)義務(wù)也不具有針對(duì)性。因此，應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的自然資源使用權(quán)進(jìn)行改造，對(duì)使用權(quán)人的合理利用和保護(hù)義務(wù)做出針對(duì)性的規(guī)定，不僅包括其消極義務(wù)，還應(yīng)明確其積極的保護(hù)和利用自然資源的義務(wù)，完善其不履行義務(wù)的相應(yīng)法律責(zé)任。
3、實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)利用方式的生態(tài)化
首先，在自然資源法中對(duì)自然資源的利用方式生態(tài)化做出明確規(guī)定，如將生態(tài)化作為一項(xiàng)基本原則進(jìn)行規(guī)定。
其次，應(yīng)明令禁止或嚴(yán)格限制不利于自然資源永續(xù)利用的生產(chǎn)和生活方式。禁止那些已經(jīng)被淘汰或落后的設(shè)施、技術(shù)和工藝應(yīng)用在自然資源的開發(fā)和利用中，以合理利用自然資源，促進(jìn)自然資源的永續(xù)利用。
最后，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)自然資源使用權(quán)人節(jié)約利用自然資源、綜合利用自然資源、循環(huán)利用自然資源、集約化利用自然資源。通過鼓勵(lì)發(fā)展和利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，提高自然資源的利用效率。
綜上，由于人類社會(huì)對(duì)于自然資源的過度開發(fā)利用，生態(tài)危機(jī)日益成為世界各國(guó)普遍關(guān)注的社會(huì)問題。在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，從物權(quán)的角度對(duì)自然資源使用權(quán)進(jìn)行制度構(gòu)建具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。希望在此基礎(chǔ)上，能夠進(jìn)一步探索自然資源侵權(quán)損害賠償制度的研究。
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【7】蔡守秋，吳賢靜.生態(tài)人的要點(diǎn)和意義[J].現(xiàn)代法學(xué)，2009.4
【作者簡(jiǎn)介】
劉歡歡（1981-），女，漢族，遼寧葫蘆島人，甘肅政法學(xué)院講師。
（編輯 郭晨梅）
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