試論當(dāng)前國(guó)際反恐合作中存在的突出問題
李陽
（延安大學(xué)政法學(xué)院 陜西延安 716000）
【摘 要】本文就從集體行動(dòng)困境難以解決、美國(guó)“雙重標(biāo)準(zhǔn)”反恐加深合作的困難、國(guó)際恐怖主義出現(xiàn)的新特點(diǎn)、國(guó)際反恐問題的嚴(yán)峻性與其關(guān)注程度下降的矛盾等幾個(gè)方面對(duì)當(dāng)前國(guó)際反恐合作中存在的突出問題進(jìn)行了系統(tǒng)的歸納和分析，意在使人們對(duì)國(guó)際反恐合作現(xiàn)狀有更加清醒地認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確的把握，并促使中國(guó)在反恐問題上制定出正確的安全戰(zhàn)略和對(duì)外戰(zhàn)略。
【關(guān)鍵詞】國(guó)際反恐合作；存在問題；國(guó)際恐怖主義；國(guó)家利益
不可否認(rèn)，在“9.11”過去的十多年里，國(guó)際社會(huì)在打擊恐怖主義方面取得了很大的成就。但存在的問題也不少。這些問題在很大程度上妨礙了國(guó)際反恐合作的順利進(jìn)行，削弱了某些合作機(jī)制的效力，甚至直接影響著我國(guó)安全戰(zhàn)略和對(duì)外戰(zhàn)略的制定。了解這些問題，充分認(rèn)識(shí)全球反恐合作的難度和復(fù)雜性，不但有利于我們對(duì)中國(guó)崛起面臨的內(nèi)外部安全形勢(shì)有較清醒和準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)，而且還有助于我們把握全局，制定出正確的安全戰(zhàn)略和對(duì)外戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)國(guó)際反恐合作和最大限度維護(hù)國(guó)家利益的雙重目標(biāo)。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一、集體行動(dòng)困境依然困擾著國(guó)際反恐合作
恐怖主義的橫行給世界各國(guó)人民帶來了巨大災(zāi)難，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。盡管國(guó)際社會(huì)都認(rèn)識(shí)到恐怖主義的危害，也能夠意識(shí)到加強(qiáng)國(guó)際反恐合作關(guān)乎各國(guó)的共同利益，但共同的利益并不能保證合作一定實(shí)現(xiàn)。由于各國(guó)對(duì)恐怖主義的認(rèn)識(shí)存在分歧，各國(guó)所面臨的恐怖主義威脅程度不同，可用于投入到反恐中的資源存在差異, 以及國(guó)內(nèi)政治因素的影響，在沒有外部因素介入的情況下，國(guó)家可能會(huì)選擇不合作或者不積極合作。打擊恐怖主義所獲得的安全環(huán)境可以被視為一種公共產(chǎn)品, 該產(chǎn)品的消費(fèi)具有非排他性。那些沒有提供反恐合作的國(guó)家照樣可以通過“搭便車”來享有安全收益。[1]這就導(dǎo)致國(guó)際反恐陷入集體行動(dòng)困境，這直接影響了反恐的效果。
從目前來看，國(guó)際反恐合作在多個(gè)層次上同時(shí)進(jìn)行著，有普遍性合作、 多邊合作和雙邊合作等。聯(lián)合國(guó)是普遍性反恐合作最具代表性的組織，然而在面對(duì)恐怖主義問題時(shí)，成員國(guó)首先考慮的是獨(dú)立和主權(quán)，不一定是安全。除此之外，聯(lián)合國(guó)和其專門機(jī)構(gòu)沒有足夠的軍事力量來對(duì)恐怖主義實(shí)施強(qiáng)制性措施，導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)在任何一個(gè)有關(guān)反恐的國(guó)際協(xié)議的制定和執(zhí)行中，總是存在大量爭(zhēng)議，幾乎在大部分問題上都不能達(dá)成一致。既然普遍性的反恐合作困難重重，很多國(guó)家將國(guó)際反恐合作的眼光轉(zhuǎn)到區(qū)域性的國(guó)際組織，嘗試在多邊合作中來解決恐怖主義問題。比較有代表性的有歐盟、美洲國(guó)家組織和上海合作組織等，但是由于一個(gè)組織中仍然存在著不同的利益要求，要執(zhí)行一個(gè)共同的反恐行動(dòng)仍然是非常困難的，這就把大部分的反恐合作交給了雙邊合作或者是多邊框架下的雙邊合作中去。
從以上國(guó)際反恐合作分析中可以看出，國(guó)際組織在反恐斗爭(zhēng)中往往處于無力地位，國(guó)家間的反恐合作基本上停留在雙邊的水平上。事實(shí)上，不論是普遍性合作，還是多邊和雙邊合作，國(guó)家作為當(dāng)今世界最重要的組織行為體，在國(guó)際反恐中仍然扮演著不可替代的作用，然而這種作用又是自相矛盾的：一方面, 國(guó)家是反恐力量的主要載體，離開了國(guó)家，不可能解決恐怖主義問題；另一方面，國(guó)家間的利益斗爭(zhēng)和認(rèn)識(shí)分歧, 又給予恐怖主義以重要生存機(jī)會(huì), 又使恐怖主義問題不可能真正解決。[2]在國(guó)際合作打擊恐怖主義的過程中, 各國(guó)的積極性存在很大的差異，集體行動(dòng)困境一直困擾著國(guó)家間的反恐合作，至今還沒有更好的辦法解決。
實(shí)事求是的說，面對(duì)極端恐怖主義的威脅，大國(guó)間除了攜手合作對(duì)付之外，別無他法。[3]那么，國(guó)際社會(huì)如何有效解決反恐合作過程中出現(xiàn)的集體行動(dòng)困境, 推進(jìn)國(guó)際反恐合作更好的實(shí)現(xiàn), 成為了一個(gè)需要在理論上和實(shí)踐上都加以解決的重要問題。
二 美國(guó)的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”讓國(guó)際反恐合作大打折扣
對(duì)于恐怖主義，全球還沒有一致的定義，即使在同一個(gè)國(guó)家，不同部門的看法、定義也不盡相同。盡管恐怖主義的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，但一個(gè)負(fù)責(zé)任、講法治的國(guó)家至少應(yīng)該堅(jiān)持一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)對(duì)于恐怖主義的認(rèn)定一直堅(jiān)持所謂的“美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”，即以“美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”作為“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”，在國(guó)際社會(huì)推行其“美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”。
美國(guó)對(duì)自己認(rèn)為是“恐怖主義”的國(guó)家或者組織發(fā)動(dòng)攻擊，對(duì)自己有利的“友好國(guó)家”的恐怖行為則采取庇護(hù)、支持的態(tài)度。如美國(guó)無視巴以沖突根源，一味偏袒以色列，指責(zé)巴沒有約束“恐怖分子”，無視以色列對(duì)巴激進(jìn)組織發(fā)起的“定點(diǎn)清除”行動(dòng)；在前南斯拉夫政府軍鎮(zhèn)壓科索沃民族解放軍之前，美國(guó)政府也承認(rèn)科索沃民族解放軍為恐怖勢(shì)力，然而，為了本國(guó)在東歐的利益，美國(guó)把前南政府的行動(dòng)視為對(duì)人權(quán)的侵犯。在反恐斗爭(zhēng)中，美國(guó)長(zhǎng)期以來都采取實(shí)用主義政策和“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的霸權(quán)主義做法，根據(jù)自己的利益需要，偏袒一方，打擊另一方，從而使矛盾沖突更加尖銳復(fù)雜。
最近十多年來，包括中國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家都遭受了恐怖主義的威脅，然而以美國(guó)為首的西方國(guó)家在打擊恐怖主義、人權(quán)等問題上長(zhǎng)期存在的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，這客觀上構(gòu)成了恐怖主義威脅升級(jí)的復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境，也增加了國(guó)際反恐合作的難度。打擊恐怖主義需要國(guó)際社會(huì)的共同努力，作為目前世界上綜合實(shí)力最強(qiáng)的美國(guó)，應(yīng)該以正義方式行正義之事，在打擊恐怖主義問題上一視同仁，這樣才有可能取得反恐斗爭(zhēng)的最終勝利。因此，國(guó)際反恐合作應(yīng)該反對(duì)一切形式的恐怖主義，擯棄“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，不斷嘗試建立更加務(wù)實(shí)有效的合作機(jī)制。
三 國(guó)際恐怖主義出現(xiàn)的新變化使得反恐形勢(shì)更加嚴(yán)峻
近些年，隨著國(guó)際打擊恐怖主義形勢(shì)的一系列變化，國(guó)際恐怖主義表現(xiàn)出了新的組織形態(tài)，甚至出現(xiàn)“國(guó)家化”的組織形態(tài)，2014年6月，巴格達(dá)迪在摩蘇爾宣布，“伊黎”更名為“伊斯蘭哈里發(fā)帝國(guó)”（簡(jiǎn)稱“伊斯蘭國(guó)”），疆域不僅包括伊斯蘭會(huì)議組織（OIC）所有成員國(guó)，還包括地中海北岸的意大利、西班牙和中國(guó)新疆。巴格達(dá)迪自封為“哈里發(fā)”，要求全世界穆斯林服從他的統(tǒng)治。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)于 2014年7月30日認(rèn)定“伊斯蘭國(guó)”為國(guó)際恐怖主義組織4?？植乐髁x的新的組織形態(tài)是根據(jù)國(guó)際反恐形勢(shì)的變化而進(jìn)行的調(diào)整和改變，新的恐怖主義形態(tài)體現(xiàn)出其組織上的多元化。新形態(tài)的恐怖主義有共同的目標(biāo)，就是建立政教合一的“哈里發(fā)國(guó)家”。
恐怖組織在組織方式轉(zhuǎn)型的同時(shí)，通過各種手段大肆對(duì)社會(huì)進(jìn)行激進(jìn)化宣傳，煽動(dòng)個(gè)體公眾發(fā)動(dòng)“孤狼”恐怖主義襲擊。近年來，西方國(guó)家接連發(fā)生“孤狼”恐怖主義襲擊事件，如2011年發(fā)生在挪威的布雷維克槍擊案、2012年發(fā)生在法國(guó)的圖盧茲系列槍擊案、2013年發(fā)生的英國(guó)士兵倫敦被殺案等。在這些恐怖事件中，犯罪主體即“孤狼”與恐怖主義組織之間沒有隸屬關(guān)系，犯罪行為突發(fā)性、隨機(jī)性、隱蔽性、靈活性極強(qiáng)，往往以出人意料的形式，試圖在短時(shí)間內(nèi)造成無辜者傷亡，甚至大規(guī)模的群死群傷，從而重創(chuàng)社會(huì)心理、制造轟動(dòng)效應(yīng)和社會(huì)恐慌。[5]
互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的應(yīng)用使恐怖主義活動(dòng)增加了技術(shù)含量，同時(shí)也為恐怖組織傳播恐怖主義意識(shí)形態(tài)提供了便利。網(wǎng)絡(luò)正成為恐怖組織煽動(dòng)、招募、資助或策劃恐怖活動(dòng)的便利工具，而所謂“網(wǎng)絡(luò)恐怖主義”也日漸成為恐怖主義發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。[6]恐怖分子借助網(wǎng)絡(luò)使得他們有更多的方式躲避各種限制、監(jiān)控，使得恐怖活動(dòng)的策劃聯(lián)絡(luò)也更加容易，因信息傳播速度和覆蓋面在現(xiàn)代社會(huì)都得到了長(zhǎng)足發(fā)展，恐怖襲擊事件的影響力也隨之提高，其造成的恐慌和負(fù)面效應(yīng)將波及更加廣泛的人群。
目前恐怖主義襲擊的目標(biāo)遍布世界各地，歐洲大陸成為恐怖主義近期襲擊的新焦點(diǎn)，而非洲更是恐怖主義重災(zāi)區(qū)，包括中國(guó)在內(nèi)的亞洲國(guó)家也未能幸免，恐怖主義發(fā)生的地區(qū)已涉及全球各洲。國(guó)際恐怖主義所呈現(xiàn)出這些新的變化即組織形態(tài)“國(guó)家化”、實(shí)施方式“孤狼化”、傳播方式“網(wǎng)絡(luò)化”，一定程度上為國(guó)際反恐合作設(shè)置了新的困難和障礙，國(guó)際社會(huì)亟需用新的方式來應(yīng)對(duì)國(guó)際恐怖主義出現(xiàn)的新變化。
四 國(guó)際反恐形勢(shì)依然嚴(yán)峻但其關(guān)注程度明顯下降
恐怖主義不斷出現(xiàn)的新變化，意味著國(guó)際反恐形勢(shì)也日趨嚴(yán)峻。但是，國(guó)際社會(huì)在恐怖主義威脅意識(shí)、反恐合作議題和合作共識(shí)等三個(gè)方面出現(xiàn)淡化跡象，這與嚴(yán)峻的國(guó)際反恐形勢(shì)形成反比，這一矛盾也不利于國(guó)際反恐合作的深入和發(fā)展。
首先，恐怖主義威脅意識(shí)淡化。在9.11事件過去的十多年里，沒有國(guó)家發(fā)生影響力如此巨大的恐怖事件。不僅僅是美國(guó)人，世界各地民眾都在擺脫恐怖主義帶來的陰影，在自身安全與行動(dòng)自由之間開始進(jìn)行新的選擇與調(diào)整。不難發(fā)現(xiàn)，很多乘客在接受車站、機(jī)場(chǎng)安檢時(shí)的耐心和配合程度有所下降，人們潛意識(shí)里認(rèn)為安檢是一種負(fù)擔(dān)而不是安全必需。盡管還有一些國(guó)家的反恐部門會(huì)提出一些反恐口號(hào)，但是警惕性和應(yīng)變速度都在下降。一旦不幸發(fā)生恐怖事件，恐怖主義威脅意識(shí)淡化的危害就會(huì)顯現(xiàn)。
其次，國(guó)際反恐合作議題淡化。奧巴馬政府執(zhí)政以來，美國(guó)不僅陸續(xù)退出了全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，甚至在國(guó)內(nèi)也不再愿意提反恐概念，更不用說國(guó)際反恐合作。從聯(lián)合國(guó)到地區(qū)性組織，過去幾年中通過的反恐決議和相關(guān)聲明數(shù)量都大大下降。與此同時(shí)，傳統(tǒng)安全議題的重要性再度上升。特別是在亞太地區(qū)，恐怖主義的陰影仿佛被徹底擺脫了，又在某種程度上回到大國(guó)對(duì)壘的冷戰(zhàn)年代。不過，馬航失聯(lián)事件到現(xiàn)在還未塵埃落定，這就提醒國(guó)際社會(huì)，恐怖主義威脅并沒有離我們遠(yuǎn)去。
還有國(guó)際反恐合作共識(shí)淡化。隨著美國(guó)反恐戰(zhàn)略的調(diào)整，國(guó)際反恐合作共識(shí)也迅速淡化?！耙粋€(gè)人眼中的恐怖分子，是另外一個(gè)人眼中的自由戰(zhàn)士”這一冷戰(zhàn)時(shí)期的論斷，又重新被很多人拾起來。例如2014年發(fā)生我國(guó)云南昆明的“3.01”恐怖事件，在西方媒體和人士眼中，只不過是弱勢(shì)群體所發(fā)出的“絕望的吶喊”，是值得同情而不是需要抨擊的，從國(guó)際主流媒體甚至一些國(guó)家的官方表態(tài)中，都可以看出這一傾向。國(guó)際社會(huì)對(duì)這些恐怖事件的不同認(rèn)識(shí)和報(bào)道，是從自身利益視角去看待問題的結(jié)果，削弱了反恐合作的共識(shí)，將會(huì)給國(guó)際反恐合作帶來新的障礙。
面對(duì)上述這些問題，我們應(yīng)當(dāng)保持清醒的認(rèn)識(shí)和警惕性。在有些問題上，盡管我們已經(jīng)做出了很多的努力。比如，上海合作組織將反恐合作置于重要地位，希望通過雙邊甚至多邊的有效合作來打破集體行動(dòng)困境，但是成員國(guó)在具體的軍事合作上并沒有十分具體的安排，俄羅斯在中亞國(guó)家駐有軍隊(duì)，但主要是參與邊防，反恐操作上并不具重要意義。[7]到目前為止，上海合作組織反恐合作程度和效果都還是很有限的。
隨著中國(guó)的快速崛起和國(guó)際地位的不斷提高，面臨的國(guó)內(nèi)外潛在的恐怖威脅在增多，同時(shí)面臨的國(guó)際壓力也會(huì)越來越大。問題的關(guān)鍵是，在所有上述問題上，我們一方面要明確國(guó)家利益之所在，另一方面還要明確國(guó)家利益與全球整體利益的契合點(diǎn)，使我們的各項(xiàng)戰(zhàn)略都符合雙贏的目標(biāo)。如果說過去的國(guó)際反恐合作大多都是由西方主導(dǎo)的，那么在今后的進(jìn)程中則應(yīng)更多發(fā)揮我們的主創(chuàng)性，在打擊恐怖主義和國(guó)際反恐合作問題上“創(chuàng)造性介入”，[8]展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，為中國(guó)的快速崛起創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境。
【注釋】
[1]王利文.東南亞反恐斗爭(zhēng)的困境與出路.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2010.4.
[2]張家棟.全球化時(shí)代的恐怖主義及其治理.上海:三聯(lián)書店，2007：49-50.
[3][7]楊潔勉.國(guó)際合作反恐：超越地緣政治的思考.時(shí)事出版社， 2003：P93、P198.
[4] 董漫遠(yuǎn).“伊斯蘭國(guó)”崛起的影響及前景.國(guó)際問題研究，2014.5.
[5]王宏偉.西方應(yīng)對(duì)孤狼恐怖主義的難點(diǎn)與對(duì)策.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014.3.
[6]逯海軍.網(wǎng)絡(luò)恐怖主義：沒有國(guó)家能獨(dú)善其身.解放軍報(bào)，2014-7-4（第008版）.
[8]王逸舟.創(chuàng)造性介入—中國(guó)外交新取向.北京大學(xué)出版社，2011.
【作者簡(jiǎn)介】
李陽（1988.11-），河南三門峽人，延安大學(xué)政法學(xué)院國(guó)際政治專業(yè)碩士研究生，研究方向：大國(guó)關(guān)系。
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