（清華大學法學院 北京 100084）
【摘 要】法紀監(jiān)督機制的實證研究，體現(xiàn)在其貫穿于成功籌辦北京奧運會等活動和在抗災救災中構(gòu)建規(guī)范體系。其理論依托著眼于問責制、法與政策等方面。法紀監(jiān)督的綜合意義一是維護經(jīng)濟自由與秩序，二是以有效實施機制完善法治。
【關鍵詞】法紀；監(jiān)督機制 ;實證分析；理論依托；綜合意義
在一段時期內(nèi)，我國進行的北京奧運、抗震救災等重大的國家行為，既有順應法治建設趨勢、依法實施之需，又有政策性，體現(xiàn)了法與政策的交融。確保公共權(quán)力的依法恰當運行，必須致力于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的體制與機制。[1]在經(jīng)濟社會領域的實務中，監(jiān)督機制正在建立健全；通過監(jiān)督機制的保障，國家行為得以貫徹落實、取得成效。關于籌辦第29屆北京奧運會、殘奧會等大型活動的監(jiān)督，關于四川汶川、青海玉樹地震災害發(fā)生后在抗震救災和涉及資金物資情況的監(jiān)督，是體現(xiàn)法紀監(jiān)督機制的實例，是以法學視角開展研究的實踐源頭。而監(jiān)督的依據(jù)，是黨紀政紀等紀律和法律法規(guī)。[2]本文所分析的正是法紀監(jiān)督機制，即為了使特定權(quán)力、事項、行為沿著正確的軌道運行，監(jiān)督主體運用法律及紀律所賦之權(quán)與手段，對監(jiān)督對象（行使特定權(quán)力的組織和人員）進行監(jiān)察、督促活動的過程與工作機理。
一、法紀監(jiān)督機制實證簡析
1、法紀監(jiān)督機制貫穿于成功籌辦北京奧運會等活動
投入巨大的奧運會籌辦工作，如何避免出現(xiàn)問題，保障籌辦工作廉潔高效進行？北京奧運涉及人員、資金、物資眾多，特別是存在著大量的奧運建設項目需要監(jiān)督。法紀監(jiān)督機制為北京奧運的成功舉辦奠定基礎，并在此后籌辦上海世博會等工作中得到運用。
關于監(jiān)督主體的組建：2001年12月13日，第29屆奧運會監(jiān)督委員會和第29屆奧組委同日成立，監(jiān)督委員會具有行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督與民主監(jiān)督等方面的綜合監(jiān)督職能，這是在奧運會歷史上首次設立了專門的監(jiān)督機構(gòu)。監(jiān)察審計部是監(jiān)督委員會的辦事機構(gòu)，同時是北京奧組委的內(nèi)設監(jiān)督機構(gòu)，受雙重領導，負責監(jiān)督北京奧組委各個部門及其員工履行職責和廉潔自律情況，也負責監(jiān)督委員會日常工作；另外，北京市政府和體育總局等直接承擔著籌辦工作的單位相應建立起專門監(jiān)督機構(gòu)。[3]以上各司其職又相互配合的具體監(jiān)督組織，構(gòu)成了北京奧運會的法紀監(jiān)督主體。
關于工作機制的建立健全：以上述監(jiān)督主體的綜合力量為依托，通過加強宣傳教育，建立健全消除腐敗動機、促使工作人員主觀上不愿消極腐敗的自律機制；通過健全規(guī)章制度，建立健全抑制腐敗機會、促使工作人員不能伺機消極腐敗的防范機制；通過強化懲治，建立健全增加腐敗風險、促使工作人員不敢進行腐敗的責任追究機制，特別是結(jié)合場館建設、票務、市場開發(fā)等重要事項，盯住人、財、物等重大環(huán)節(jié)，制定和實施一系列標準明確、程序規(guī)范、權(quán)限科學、責任明晰的可行性制度，再以針對各個中層以上干部的廉政檔案為考核依據(jù)，實現(xiàn)監(jiān)督的體系化、常態(tài)化、動態(tài)化。[4]工作機制還包括以傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)等輿論載體推動信息公開、“陽光”監(jiān)督。所有建設項目公開招標投標，推行全部“陽光工程”，大宗物資公開采購并委托政府采購中心進行，重大事項集體決策以規(guī)范和限制自由裁量權(quán)同時進行透明發(fā)布；以受理投訴舉報責任制接受社會檢驗以做到“有訴必受理，件件有落實，件件有答復”。
關于監(jiān)督事項的推進：奧運監(jiān)督工作點多面廣，需要突出重點，全面推進。奧運場館建設與建成以后運行的情況，因備受國內(nèi)外輿論的關注，成為北京奧運會監(jiān)督委員會工作的重點領域。監(jiān)督委員會專設下屬的工程監(jiān)督室，以即時監(jiān)督覆蓋奧運場館建設項目。以中央或者地方投資融資等方式籌集資金開展的新建、改建擴建和臨時建設場館等項目，都要據(jù)建設進度對項目的前期籌備、建設實施、竣工交付這三個階段，由計算機系統(tǒng)予以基礎的審計監(jiān)督，實現(xiàn)對投資、工期和施工質(zhì)量的動態(tài)監(jiān)督檢查。同時，建立監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，促進建設的檔案化、數(shù)據(jù)化管理，尤其是對于奧運工程建設工程各部門的盡職履責、概算預算結(jié)算、招標投標、經(jīng)濟合同執(zhí)行、項目質(zhì)量管理、項目資金開支等要點，進行了40余次視察檢查，提出了監(jiān)督意見以督促場館建設工作。此外，有關單位向北京奧運會共計28個場館派駐了場館監(jiān)督辦公室，到現(xiàn)場督促檢查場館工作人員履行職責情況。在北京奧運會進入比賽階段后，又對規(guī)范賽時工作人員行為、嚴格責任追究進行了加強。在北京奧運會結(jié)束后，不放松對物資回收、處置以及賽會工作人員安置的監(jiān)督，推進審計監(jiān)督“回頭看”，并總結(jié)經(jīng)驗，提煉規(guī)律，啟迪將來。[5]總體上看，通過點面結(jié)合的全程監(jiān)督，避免問題產(chǎn)生，促進機制完善。
2、法紀監(jiān)督機制在抗災救災中構(gòu)建規(guī)范體系
在四川汶川地震和青海玉樹地震等自然災害中，抗震救災特別是災后恢復重建等工作涉及面廣、重點難點事項繁雜、耗時較長。為了確保有關急難險重任務完成，同時保證完成任務的工作廉潔高效，法紀監(jiān)督機制通過建立健全監(jiān)督檢查體系，強化對抗震救災決策部署落實狀況以及資金物資管理使用情況的監(jiān)督檢查，同時做好信息公開工作，并明確執(zhí)行紀律。[6]在抗震救災中，法紀監(jiān)督機制強調(diào)科學化、規(guī)范化，既有細則式的《抗震救災款物管理使用違法違紀行為處分規(guī)定》以及諸如《政府信息公開條例》等已經(jīng)存在的制度基礎，又有即時的規(guī)范性文件作為具體依據(jù)。比如，在青海玉樹地震發(fā)生后，《關于認真做好青海玉樹抗震救災監(jiān)督檢查工作的通知》，專門就相關單位和組織監(jiān)督檢查事項、監(jiān)督檢查體系、信息公開、執(zhí)行紀律等方面作了明確規(guī)定。[7]同期還有相關單位、組織各依職責而制定的涉及劃撥資金、采購物資以及項目招標投標、工程監(jiān)理、驗收交接等具體情況的監(jiān)督辦法等規(guī)定出臺。以富有時效性的通知、辦法等規(guī)范性文件，作為推動和強調(diào)法紀監(jiān)督實際工作的及時依據(jù)。
調(diào)查處理，是懲治和糾正違紀違法行為、追究相關責任的手段，還能夠進行威懾、預防再犯。如果抗震救災中發(fā)生貪污私分、截留克扣和擠占挪用救災款物，違規(guī)插手工程建設招標投標，失職瀆職等問題，將損害群眾尤其是災區(qū)群眾利益，危及抗震救災整體工作進展，破壞整體工作的形象，因此務必認真調(diào)查、嚴肅處理。依靠規(guī)范的基礎，抗震救災的行政監(jiān)督機制，落實到具體的監(jiān)督工作中。在汶川地震災后恢復重建中，四川從全省紀檢監(jiān)察、財政、審計、發(fā)展改革、建設等機關抽調(diào)了近三百名干部，組成七個工作組在抗震救災一線進行駐點和巡回檢查。2009年，四川查處抗震救災資金物資管理使用方面違紀違法人員277人，其中35人被司法機關追究法律責任。[8]調(diào)查處理彰顯了法紀監(jiān)督機制的嚴肅性。此外，信息公開與輿論環(huán)境營造，比如形勢和政策宣講，工作情況動態(tài)播報，正面事跡弘揚、反面案例曝光，都在監(jiān)督工作中進行體現(xiàn)。
二、法紀監(jiān)督機制的理論依托
關于問責制、法與政策等方面的研究，可以著眼于法紀監(jiān)督機制這一理論與實際工作結(jié)合的紐帶。
1、問責制理論
從法治建設而言，需要政府和社會之間的互動,而問責制結(jié)合了角色擔當、說明回應和違法責任追究，可擔當此任。比如，在政府的經(jīng)濟管理活動中，在諸多環(huán)節(jié)之中均需要發(fā)揮政府的角色。為完成上述角色，立法機關不可能在法律文本上把政府的職權(quán)詳加規(guī)定，而是只能采取概括授權(quán)之方式，并因此產(chǎn)生了自由裁量的空間。為了規(guī)范行政裁量權(quán)的行使，防止政府的異化，就需要借助問責機制，強化對政府的監(jiān)督。問責制體現(xiàn)了權(quán)責統(tǒng)一的法治要求，并加以有效督促落實，防止出現(xiàn)有責不處、違法不究的狀況。需要指出的是，不能將此處的責任，狹隘地理解為違法責任。因為在現(xiàn)代社會，公私交融已是公認的既定事實。為此，國家需要超越之前公私對峙時期僅在相關主體違反法律之時才對其追究違法責任的角色擔當，而是必須通過頒布經(jīng)濟政策、指令等方式，積極主動地介入到經(jīng)濟活動之中，以回應社會的需求。在此背景下，相關主體的行為依據(jù)，就呈現(xiàn)出同時融合了法律以及行政科層制內(nèi)部的政策、紀律的復合結(jié)構(gòu)。在這些法律、政策、紀律未獲遵守的情況下，就必須加以問責，為此法紀責任的理念應運而生。
2、“法與政策”理論
在前法治時代，政策是同人治相融的，法律教學多講刑事政策、民事政策，法院判案也多依相關政策。但隨著“依法治國”寫入憲法并深入人心，政策漸漸遠離人治，而與法相互融合，在法的宗旨實現(xiàn)這一層面之中發(fā)揮作用。這是由于“徒法不足以自行”，且法律難免存在漏洞、滯后、相互矛盾等缺陷，因而需要法治理念和政策作為靈魂，按法治精神與政策梳理和運用法條，以恰當?shù)恼咭I法律發(fā)展方向、確定行動章法，實現(xiàn)法治、善治。政策被納入法治軌道，體現(xiàn)了法與政策的融合趨勢。公共政策，也即政府為實現(xiàn)公共職能與有效治理而采取的“施政之策”，體現(xiàn)在經(jīng)濟社會多個領域，具體表現(xiàn)為一系列的謀略、法令、條例、措施，其與法律的互動值得研究。在某種意義上，經(jīng)濟法是經(jīng)濟政策的法律化，是確保經(jīng)濟政策實現(xiàn)的法制依托。在經(jīng)濟法理論與制度的形成過程中，經(jīng)濟政策產(chǎn)生著非常深刻的影響。另外，在法律的實施層面，也常常需要在基本的規(guī)范框架內(nèi)通過政策直接發(fā)揮作用。[9]對法紀監(jiān)督機制進行研究，不應僅限于分析法律的授權(quán)和實施，也需要分析涉及宏觀調(diào)控和抗震救災等重大工作的政策情況。值得指出的是，前蘇聯(lián)“經(jīng)濟行政法”早已無人問津，其覆轍不能重蹈，而是要結(jié)合“法與政策”的理論基礎并參考法學界涉及對公共權(quán)力監(jiān)督制約的有關理論，研究符合中國實際和法治要求的法紀監(jiān)督機制。
三、法紀監(jiān)督機制的綜合意義
1、維護經(jīng)濟自由與秩序
哲學的經(jīng)典觀點認為矛盾無時不有、無處不在。具體看市場的法制建構(gòu)與運行中，實際存在經(jīng)濟調(diào)制權(quán)和市場自治權(quán)這一對“矛盾”，該矛盾雙方的對立統(tǒng)一，表現(xiàn)在對抗博弈而合作共生。[10]法紀監(jiān)督機制通過“公”的國家行為及其蘊含的國家意志，滲進經(jīng)濟關系，強化規(guī)矩，促成方圓，形成符合國家意志的經(jīng)濟秩序。同時，這種意志和秩序，在市場經(jīng)濟的范疇內(nèi)，是為了實現(xiàn)和保障經(jīng)濟自由、促進經(jīng)濟發(fā)展而發(fā)揮影響，絕不等于任意、無理的行政干預，甚至可以說，正是要以法紀監(jiān)督解決包括任意、無理行政干預在內(nèi)的現(xiàn)實問題。
2、以有效實施機制完善法治
法制與法治，雖然一字之差，但在內(nèi)涵上存在著重大差異。法制更多的是體現(xiàn)文本意義上的法律制度，法治要體現(xiàn)依照早已載入我國現(xiàn)行憲法的“依法治國”要求而達到的國家治理實際狀態(tài)。將文本意義上的法律制度轉(zhuǎn)化為國家治理實際狀態(tài)，需要實施的有效性。與直接干預行為相比，法紀監(jiān)督機制側(cè)重于依照法定規(guī)則“扶正糾偏”、“查漏補缺”。它不是包辦代替法律制度，而是保證法律制度自身效力的發(fā)揮，同時也是對法律制度的權(quán)威性的強調(diào)與維護，同時也有助于從價值觀上引導人們形成遵循法治精神、根據(jù)法定規(guī)則用權(quán)辦事的理念。
四、小結(jié)
法紀監(jiān)督機制在實務中并不完美，本身還存在進一步理清職責權(quán)限、實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效推進等課題，然而，其既有實際成效，又有探索性的歷史價值。特別是我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)各部門具體情況不一，為確保中央重大決策部署和政策措施自上而下能夠落到實處，同時根據(jù)各處具體情況取得效果并自下而上反饋實施情況，需要法紀監(jiān)督機制發(fā)揮功效。近年來，法紀監(jiān)督機制的研究獲得了初步的關注，它來源于法紀監(jiān)督工作，是實踐的產(chǎn)物，希冀能夠進一步為經(jīng)濟社會中法治建設的實際需要提供理論支持和切實推動。
【注釋】
[1]中宣部理論局.七個怎么看——理論熱點面對面2010[M].學習出版社人民出版社，2010：112.
[2]需要指出的是，紀律是什么？通常的理解，根據(jù)一般詞典，紀律是在一定社會條件下形成的、一種集體成員必須遵守的規(guī)章、條例的總和，是要求人們在集體生活中遵守秩序、執(zhí)行命令和履行職責的一種行為規(guī)則。進一步看，依上述的“集體”和所處領域的不同，即產(chǎn)生有行政紀律或政黨紀律乃至政治紀律、經(jīng)濟紀律、市場紀律等概念。再綜合于“軟法”理論中“法律、法規(guī)、規(guī)章中沒有明確法律責任的條款（硬法中的軟法）”、“執(zhí)政黨和參政黨規(guī)范本黨組織和活動及黨員行為的章程、規(guī)則、原則（習慣上稱之為“黨規(guī)”、“黨法”）”等概念，“紀律”與“政策”的關系愈加密切。參見羅豪才等著.軟法與公共治理[M].北京大學出版社,2006:88—89.
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[6][7]中共中央紀委、中央抗震救災資金物資監(jiān)督檢查領導小組關于認真做好青海玉樹抗震救災監(jiān)督檢查工作的通知[N].中國紀檢監(jiān)察報，2010-4-23.
[8]李章軍.四川省災后恢復重建監(jiān)管工作調(diào)查——向人民負責，讓歷史檢驗[N].人民日報，2010-5-11.
[9]張守文.經(jīng)濟法的政策分析初探[J].法商研究,2003（5）：94-95、101.
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【參考文獻】
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[3]有針對性地采取措施，堅持不懈地抓好救災款物督促檢查，確保災后恢復重建工作的順利進行[J].中國監(jiān)察，2008（18）：5.
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[5]李志剛.經(jīng)濟法上的兩權(quán)對抗及其消解[J].法學，2006（1）：95.
（責任編輯 馬穎超）
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