“有的地方政府將環(huán)保部門當作‘外人’，在決策部署、協(xié)調(diào)指揮、執(zhí)法行動以及關(guān)停違法企業(yè)、配套落實污染防治資金、環(huán)保能力建設(shè)等方面支持不夠、投入不大……”
“垂直管理后，部門之間協(xié)調(diào)工作由親兄弟之間的協(xié)作變?yōu)猷徖镏g的協(xié)調(diào)，溝通配合難度增大，‘牽頭的牽不動，協(xié)調(diào)的不管用’成為普遍現(xiàn)象。”
“垂改首要問題是要落實對地方政府的責任監(jiān)督問題，這是目標，至于如何調(diào)機構(gòu)、調(diào)人員，這些是手段。目標和手段不能顛倒?！?/p>
縣環(huán)保局長們在會場上拍打桌子，情緒激動?！澳銈儼盐业氖趾屯榷肌场吡?，把我變成個植物人，我還干什么？”幾個月前，陜西省環(huán)保廳辦公室主任張育奎在關(guān)中地區(qū)調(diào)研環(huán)保機構(gòu)垂直改革（以下簡稱“垂改”）時，對當時基層的僵持記憶猶新。
2016年9月22日，中央發(fā)布《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，一場旨在厘清政府環(huán)保責任的全國改革拉開巨幕。在新聞吹風會上，環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤稱之為“根本性改革”，“要動體制、動機構(gòu)、動人員”。
而陜西作為全國首批申報試點的省份，已是第二次邁入改革洪流。第一次則是在14年前，陜西一省自主探索市以下地方環(huán)保機構(gòu)垂改。
14年風雨兼程，先行者似乎一肚子苦水?！按怪惫芾砗?，部門之間協(xié)調(diào)工作由親兄弟之間的協(xié)作變?yōu)猷徖镏g的協(xié)調(diào)，溝通配合難度增大，‘牽頭的牽不動，協(xié)調(diào)的不管用’成為普遍現(xiàn)象?！?016年8月，《陜西省環(huán)保機構(gòu)市以下垂直管理評估報告》對此總結(jié)。
始于一起水污染事件
近期，張育奎和陜西省環(huán)保廳污染物排放總量控制處副處長李強，及人事處另一位同事，兵分三路，分別前往關(guān)中、陜南、陜北調(diào)研，三人也是陜西省環(huán)保廳垂直管理辦公室的主要工作人員。其中張育奎是本次垂改的臨時牽頭人。
李強2001年來到環(huán)保廳人事處參加工作，第一份工作就是參與陜西省環(huán)保系統(tǒng)垂直改革。2002年8月，《陜西省市以下環(huán)境保護行政管理體制改革意見》正式發(fā)布。彼時，張育奎在延安市環(huán)保局工作，對全省垂改政策進行落實。
面對南方周末記者，李強用“前無古人”來形容陜西省當年實行的市以下垂改。這是全省范圍內(nèi)自上而下的制度創(chuàng)新。
“我們是全國最早一個實行市以下環(huán)保機構(gòu)垂改的省份，這是為了解決環(huán)保體制存在的障礙。”張育奎說，“2000年，陜西省委、政府把強化市級環(huán)保部門‘三統(tǒng)一五加強’職能、解決地方政府存在的‘三該三不該’問題列入重要議事日程，進行專門分析研究?！?/p>
這兩項政策直指當時地方環(huán)保系統(tǒng)的沉疴。其中“三該三不該”的第一項，即是“應該履行環(huán)境保護責任制，不該違法違規(guī)進行地方保護和行政干預”。
這亦是垂改試圖改變的基層弊病：地方政府環(huán)保責任不清、環(huán)保監(jiān)測造假、執(zhí)法受到干預……在目前全國垂改方案中，市級環(huán)保機構(gòu)負責人的任免，將由省級環(huán)保部門黨組提名，市級接受省級環(huán)保部門、本級政府的雙重管理；縣級環(huán)保局作為市級環(huán)保局的分局，其人財物及領(lǐng)導班子成員均由市級環(huán)保局直管。
未來，省級環(huán)保部門將聚焦在對市縣環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測考核和環(huán)保履責情況的監(jiān)督檢查，市縣環(huán)保部門聚焦屬地環(huán)境執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)測。
而在14年前，促使陜西省時任領(lǐng)導下決心對環(huán)境管理體制“動手術(shù)”的直接原因，則是2001年7月，安康市旬陽縣發(fā)生的鉛鋅礦污染漢江水質(zhì)事件，事件暴露出執(zhí)法不力、體制不順等問題。
在當時國家環(huán)?？偩值耐▓笾校柨h政府降低門檻招商引資，在漢江及其支流邊建設(shè)了13家鉛鋅選礦企業(yè)，設(shè)備簡陋，無任何防洪、防滲和防漏措施，排放廢水嚴重超標，污染漢江情況嚴重。最終13家選礦廠全部關(guān)閉，旬陽縣政府書面檢查，副縣長行政警告處分，撤銷了縣環(huán)保局一名相關(guān)副局長職務。
垂改工作交由當時陜西省環(huán)保局完成。據(jù)李強回憶，14年前具體負責垂改文件起草工作的主要是人事處的老處長和一位分管紀檢組長。由于調(diào)離崗位時間過去甚遠，上述時任負責人婉拒了南方周末記者采訪。李強參與了一部分的全省摸底和調(diào)研工作。
《陜西省市以下環(huán)境保護行政管理體制改革意見》最終的形成，主要立足于解決“三該三不該”問題。改革方案對環(huán)保機構(gòu)重新進行設(shè)置，將縣環(huán)保局上劃為市環(huán)保局直屬機構(gòu)，在市環(huán)保局領(lǐng)導下工作；對于保障經(jīng)費問題，改革方案提出財務經(jīng)費由市環(huán)保局實行統(tǒng)一管理。
而關(guān)于環(huán)保隊伍建設(shè)，垂改文件亦上收了機構(gòu)編制管理權(quán)限，尤其就縣環(huán)保局干部管理上，實行市、縣雙重管理，并以市環(huán)保局為主的管理體制。
“我們曾經(jīng)考慮過縣級環(huán)保局與地方政府完全撇清，完全歸市局管理，最初定的就是這個方向。最后結(jié)合了地方政府的訴求，才決定實行雙重管理的模式?！崩顝姼嬖V南方周末記者。
誰不愿改革？
陜西這場觸及敏感利益的改革，一開始便阻力重重。
在吳舜澤看來，陜西各地的垂改共有3種模式：垂改度較高的是分局模式，區(qū)環(huán)保局直接作為市局的分局，例如咸陽和延安；還有一種是縣環(huán)保局作為市局的直屬機構(gòu)，但仍作為地方政府的工作部門；最弱的一種是只對領(lǐng)導干部實行雙重管理。
安康市屬于第三種。2002年陜西省垂改文件出臺后，各地市在一年內(nèi)陸續(xù)出臺相關(guān)落地的實施辦法，而安康市的實施辦法則延遲到2006年才發(fā)布。
《安康市環(huán)境保護管理體制改革實施意見》是這樣規(guī)定的：市、縣區(qū)環(huán)境保護行政主管部門是同級人民政府的工作部門，縣區(qū)環(huán)境保護局的機構(gòu)、編制、人員、資產(chǎn)、經(jīng)費供給等維持現(xiàn)狀，仍由同級人民政府管理。
“垂改的肇起就是安康水污染事件，結(jié)果到頭來安康還是落實垂改最差的。”陜西省環(huán)保廳一名官員嘆氣。而這種尷尬，源于沒有法律制度的約束，且全國沒有先例。
“安康當時可能認為他們環(huán)境問題并沒有那么嚴重，工業(yè)企業(yè)比較少，所以當時的領(lǐng)導干部對垂改的問題上比較懈怠，認識不足?！鄙鲜龉賳T對南方周末記者分析原因，“還有現(xiàn)實問題。安康地處陜南，經(jīng)濟發(fā)展落后，各縣環(huán)保局機構(gòu)、人員上劃后，市級財政恐難以支撐?！?/p>
安康采取了一種變通的辦法——市里只把縣環(huán)保局的“官帽子”管起來了，這樣看似也相當于實行了垂改。
與此同時，陜西省環(huán)保部門也在想方設(shè)法督促安康落實垂改。2005年，因垂改執(zhí)行不力，安康在目標考核中受到來自省里的批評?！笆…h(huán)保廳作為省政府組成部門，并沒有權(quán)力去強制干預地方政府做事，畢竟不是隸屬關(guān)系。我們只能通過考核加壓等方式對地方進行引導，促使他們逐漸轉(zhuǎn)變思路。我們也不能給他限定一個明確的期限，要求必須在什么時間完成。這也是安康在這件事情上比較慢的原因?！?/p>
“陜西省在歷次檢查考核中，不斷指出安康的問題，要求他們盡快落實垂改要求。我們在和他們市政府座談時，首先提的就是理順環(huán)境保護體制問題?！睆堄f，“我們和當?shù)丨h(huán)保部門建立協(xié)作機制的時候，首先就提這個事。”
環(huán)保部門被當做“外人”
在接受南方周末記者采訪時，咸陽市秦都區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長魯萌正在處理一起推延多時的案件：在一處城中村，居民樓與畜牧業(yè)養(yǎng)殖散戶做起鄰居，引來住戶向環(huán)保部門投訴。環(huán)保部門希望國土部門可以配合養(yǎng)殖戶進行搬遷，解決其土地問題。然而一年過去了，國土部門依然沒有動靜。
垂改之后，這位咸陽市秦都區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長依然需要面對基層環(huán)保責任不清、執(zhí)行不力的窘?jīng)r，像這樣部門配合難題經(jīng)常遇到?！拔覀冊?jīng)關(guān)過小煉鋼廠，但是關(guān)停過后發(fā)現(xiàn)，他們在一些很隱秘的地方，晚上繼續(xù)偷偷生產(chǎn)。就算被發(fā)現(xiàn)，過段時間換一個地方又開始偷偷地干。幾部委曾經(jīng)聯(lián)合發(fā)文，查處違法企業(yè)，電力部門采取停電等措施。但實際情況是：我們給電力部門去函以后，經(jīng)常沒什么結(jié)果。”
垂改上劃的是機構(gòu)和人員，但并非業(yè)務。區(qū)縣環(huán)保部門業(yè)務內(nèi)容與上劃前并無太大差別?！拔易鳛閳?zhí)法大隊長，區(qū)政府免不了我的職，這一點給我吃了顆定心丸?！毕剃柺协h(huán)保局渭城環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長李沖認為，但是這并不意味著執(zhí)法過程中不需要其他政府部門的協(xié)調(diào)。
“有的地方政府將環(huán)保部門當作‘外人’，在決策部署、協(xié)調(diào)指揮、執(zhí)法行動以及關(guān)停違法企業(yè)、配套落實污染防治資金、環(huán)保能力建設(shè)等方面支持不夠、投入不大……”《陜西省環(huán)保機構(gòu)市以下垂直管理評估報告》提到。
從政府部門協(xié)調(diào)效果來看，陜西的這場改革仍任重道遠。
另一個改革先行者遼寧省大連市，則進行了其他探索?！拔覀兺ㄟ^建立會議協(xié)調(diào)機制，解決環(huán)保分局和政府其他職能部門之間的配合問題。不能因為和區(qū)政府沒有了隸屬關(guān)系，業(yè)務上就處于分割狀態(tài)?！贝筮B市環(huán)保局人事處一位工作人員對南方周末記者說。大連是全國第一家在市轄區(qū)內(nèi)設(shè)立環(huán)保分局的地級市，環(huán)保分局設(shè)置始于1994年。
除了環(huán)保責任不清這一老問題，基層單位仍面臨其他各種問題。據(jù)咸陽市環(huán)保局渭城環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長李沖介紹，由于歷史原因造成了超編，整個監(jiān)察大隊多年未能招進新人，執(zhí)法隊伍以1962年-1975年出生的人居多，老齡化嚴重。
而魯萌也抱怨執(zhí)法力量存在不足。自2001年進入環(huán)保系統(tǒng)工作后，她所在的大隊基本沒有大批進過人。
垂改真正的目標
“垂改后，地方政府如何履行環(huán)境保護責任？”在2016年全國垂改文件起草過程中，吳舜澤曾多次前往陜西調(diào)研，這也是吳舜澤最希望從陜西得到的答案。
這便出現(xiàn)了文章最開頭的一幕：將縣環(huán)保局的監(jiān)察和部分監(jiān)測職能上收省環(huán)保廳，相當于“砍掉縣級環(huán)保履職的手和腿”，真的如此嗎？
全國垂改文件發(fā)布后，陜西省環(huán)保廳陸續(xù)接待了河南、內(nèi)蒙古等多批前來“取經(jīng)”的環(huán)保系統(tǒng)考察團，其他省份亦提出如上疑問。畢竟環(huán)保法有規(guī)定：“地方各級政府對環(huán)境質(zhì)量負總責?！?/p>
“地方政府的環(huán)境保護職責是分解到各個部門里面的，并不是環(huán)保局一家的職責。如果說失去環(huán)保局就失去了地方政府環(huán)境履責能力，那么只能是說明地方政府并沒有很好地履行環(huán)境保護職責?！睆堄鼘δ戏街苣┯浾哒f，“所以我現(xiàn)在一直在強調(diào)這種思想，通過這次改革，一定要把黨委、政府相關(guān)部門的職責明確。這點非常重要?！?/p>
本次全國垂改中，“制定負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責相關(guān)部門的環(huán)境保護責任清單”已被寫入文件。責任明確后，更重要的是對責任落實的監(jiān)督。
“我認為本次全國范圍垂改，最大的亮點就是將監(jiān)察和執(zhí)法相分隔，監(jiān)察主要督政。”魯萌對監(jiān)督地方政府職能部門履職的必要性深有體會，“現(xiàn)在咸陽市政府也出臺了‘一崗雙責’。里面就明確了住建局、土地局、供電局相應的環(huán)境保護責任，理清了各部門的職責清單。”
“垂改首要問題不僅僅是說責任落實問題，而是要落實對地方政府及其相關(guān)部門的責任監(jiān)督問題。這是目標，至于如何調(diào)機構(gòu)、調(diào)人員，這些是手段。目標和手段不能顛倒?！眳撬礉上蚰戏街苣┯浾呓忉尡敬稳珖秶沫h(huán)保機構(gòu)改革。
一盤更大的垂直改革棋局，大幕已經(jīng)拉開。
（責任編輯 石逸龍）
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