農(nóng)村基層干部對(duì)于國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步息息相關(guān),掌握著大量的重要職權(quán),也承擔(dān)著繁重的工作。在農(nóng)村干部日常的工作中,一部分是純粹的村民自治事務(wù),但是也有相當(dāng)一部分是協(xié)助當(dāng)?shù)卣畯氖聨в姓姓芾硇再|(zhì)的事務(wù)。隨著農(nóng)村基層干部從事帶有政府行政管理性質(zhì)的事務(wù)的日益增長(zhǎng),農(nóng)村基層黨組織成員和村民委員會(huì)利用職務(wù)上的便利實(shí)施的職務(wù)犯罪也日趨嚴(yán)重。但是現(xiàn)階段對(duì)于農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪的主體問題觀點(diǎn)不一,認(rèn)識(shí)不一、管轄權(quán)的判斷不一,這直接影響到對(duì)于農(nóng)村基層干部的職務(wù)犯罪的查處。筆者現(xiàn)就此問題談一些看法。
一、村民委員會(huì)等村基層組織人員和刑法上國(guó)家工作人員之間的關(guān)系
根據(jù)我國(guó)1997年《刑法》第93條第1款規(guī)定“本法所稱國(guó)家工作人員,是指在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員?！钡?款規(guī)定:“國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員,以及其他依照法律從事公務(wù)的人員,以國(guó)家工作人員論”。由此可知,97刑法采用概括式表述,在法條上有一個(gè)兜底條款“其他依照法律從事公務(wù)的”人員,這使得人們對(duì)于農(nóng)村基層組織的人員是否屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的”產(chǎn)生爭(zhēng)議。在司法實(shí)務(wù)中對(duì)于案件管轄、定罪量刑等方面造成實(shí)質(zhì)性的影響,不僅不利于犯罪的制裁,也不利于化解社會(huì)的矛盾,甚至在群眾的心目中對(duì)于法律的嚴(yán)肅性造成極其惡劣的影響。
筆者認(rèn)為對(duì)村委會(huì)成員行使或者協(xié)助行使國(guó)家賦予的權(quán)利的時(shí)候,才屬于國(guó)家工作人員。2000年4月29日全國(guó)人大常委會(huì)終于以立法機(jī)關(guān)的身份首次以立法解釋的形式作出規(guī)定:村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時(shí),屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”:(1)救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理;(2)社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理;(3)國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理;(4)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理;(5)代征、代繳稅款;(6)有關(guān)計(jì)劃生育、戶口、征兵工作;(7)協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會(huì)等村基層組織人員從事前款規(guī)定的公務(wù),利用職務(wù)上的便利,非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物,構(gòu)成犯罪的,適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條貪污罪、第三百八十四條挪用公款罪、第三百八十五條和第三百八十六條受賄罪的規(guī)定。這個(gè)立法解釋的出臺(tái)對(duì)于公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)的分工,農(nóng)村基層組織人員涉嫌職務(wù)犯罪的定性起到了舉足輕重的作用。
二、農(nóng)村基層組織和農(nóng)村基層干部的范圍
刑法第九十三條第二款的立法解釋規(guī)定了村民委員會(huì)等基層組織在7種情況下,以國(guó)家工作人員論,可以構(gòu)成職務(wù)犯罪的主體。而在實(shí)踐中,如何認(rèn)定農(nóng)村基層組織和農(nóng)村基層干部的范圍依然是個(gè)難題,筆者認(rèn)為可以分為以下五類。
(一)村民委員會(huì)工作人員 根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第9條規(guī)定:“村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成”,因此村民委員會(huì)工作人員包括主任、副主任和委員?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第11條規(guī)定:“村民委員會(huì)主任、副主任和委員,由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會(huì)每屆任期三年,屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。村民委員會(huì)成員可以連選連任。” 村民委員會(huì)工作人員是由本村的村民直接選舉而產(chǎn)生的,其任期是固定的,但是可以連任。村民委員會(huì)的職責(zé)具有雙重性,第一,村委會(huì)要辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,向人民政府反映居民、村民的意見和建議。第二,村委會(huì)要協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。上述雙重職責(zé)的當(dāng)然是由村委會(huì)的工作人員承擔(dān)了,從刑法學(xué)意義上看,當(dāng)其所從事的是立法解釋規(guī)定的“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”,視作“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的準(zhǔn)國(guó)家工作人員。當(dāng)其作為村自治組織行使組織與管理職責(zé)時(shí),則不屬于職務(wù)犯罪主體所要求的準(zhǔn)國(guó)家工作人員。也就是說,村委會(huì)工作人員并非當(dāng)然具備職務(wù)犯罪的主體身份,是否能適用立法解釋應(yīng)該根據(jù)其所承擔(dān)的職責(zé)是否包含公務(wù)的性質(zhì)來判斷。
(二)農(nóng)村黨支部及其成員 農(nóng)村黨支部是否屬于農(nóng)村基層組織,農(nóng)村黨支部成員是否構(gòu)成職務(wù)犯罪的主體,立法解釋沒有明確規(guī)定。但是我們可以綜合判斷。
首先,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第3條的規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！笨梢姟洞迕裎瘑T會(huì)組織法》已經(jīng)明確規(guī)定了黨支部屬于農(nóng)村“基層組織”,屬于立法解釋中關(guān)于農(nóng)村基層組織的定義。從我國(guó)政治體制和司法實(shí)踐出發(fā),黨的組織當(dāng)然屬于國(guó)家機(jī)關(guān),日常生活中人們也同樣習(xí)慣將黨的組織和人民政府統(tǒng)稱為“黨政機(jī)關(guān)”。從立法解釋的表述我們也可看出,“村民委員會(huì)等村基層組織”就意味著村基層組織并不限于村委會(huì)。
其次,就目前我國(guó)農(nóng)村機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)實(shí)出發(fā),村民委員會(huì)和村黨支部委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村的兩個(gè)基本組織結(jié)構(gòu),實(shí)踐中,這兩個(gè)組織成員之間存在大量的兼職情況,兩個(gè)組織的成員每年的薪水都是有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放的。農(nóng)村黨支部長(zhǎng)期存在于我國(guó)農(nóng)村中。依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第4條的規(guī)定:中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán);依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。由此可見村黨支部和村委會(huì)在農(nóng)村的作用基本是一致的。
由此可見,認(rèn)定農(nóng)村黨支部屬于農(nóng)村基層組織,農(nóng)村黨支部成員構(gòu)成職務(wù)犯罪的主體是符合我國(guó)國(guó)情和立法原意的。
(三)村民小組和下屬委員會(huì) 《村民委員會(huì)組織法》第10條規(guī)定:“村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干小組,小組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選?！贝迕裥〗M和下屬委員會(huì)都是屬于村委會(huì)的派生機(jī)構(gòu),其從事的工作包含于村級(jí)基層組織的工作的范圍內(nèi)。特別是根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第25條規(guī)定:“村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)。村民委員會(huì)成員可以兼任下屬委員會(huì)的成員?！彼詰?yīng)當(dāng)按照基層組織人員對(duì)待。
一方面,按照憲法和村民委員會(huì)組織法,村委會(huì)本身不屬于行政管理機(jī)關(guān),而是村民對(duì)自我服務(wù)、自我教育等的群眾組織,是屬于自治性質(zhì)的組織。立法解釋的規(guī)定,當(dāng)農(nóng)村基層組織人員從事協(xié)助人民政府管理的7種行政管理職責(zé)的時(shí)候,可以按照“其他依法從事公務(wù)”的人員以國(guó)家工作人員論。由此可以看出,立法解釋并不是從形式上要求某人是否具有國(guó)家工作人員的資格,而是主要看某人是否從事了協(xié)助人民政府的公務(wù)活動(dòng)。如果只是片面的強(qiáng)調(diào)行為人要具有形式上的資格,而忽略實(shí)施的從事公務(wù)的行為,那個(gè)將有許多的職務(wù)犯罪無法得到有力的打擊,這也違反罪責(zé)刑相一致的原則。
另一方面,立法解釋規(guī)定“村民委員會(huì)等村基層組織人員”,就表述村基層組織不限于村委會(huì)成員,還應(yīng)該包括其他與村委會(huì)成員工作職能向類似的人員。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》我們知道,村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組,根據(jù)需要可設(shè)立下屬委員會(huì)。村民委員會(huì)成員還可以兼任下屬委員會(huì)的成員。實(shí)踐中,許多人口較少的村往往不設(shè)村民小組和下屬委員會(huì)。這時(shí)一般的做法就是由村委會(huì)直接承擔(dān)村民小組和下屬委員會(huì)的職能。同時(shí)這也證實(shí)了村民小組和下屬委員會(huì)就是承擔(dān)了村委會(huì)的一部分職能。
因此,村民小組和下屬委員會(huì)可以構(gòu)成職務(wù)犯罪的主體。
(四)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 根據(jù)《土地管理法》第8條第2款的規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有。”第10條的規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！薄睹穹ㄍ▌t》第74條第2款的規(guī)定,“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！庇纱丝梢?農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然是在各地的工商局登記注冊(cè)的參與我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的獨(dú)立法人,但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于我國(guó)農(nóng)村中具有社區(qū)性、綜合性的組織,它不僅有別于普通的公司企業(yè),也和一般的村辦企業(yè)等純粹的經(jīng)濟(jì)單體有著截然不同的區(qū)別。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在自身經(jīng)營(yíng)的同時(shí)還肩負(fù)著社會(huì)上普通企業(yè)所不具有的農(nóng)村社會(huì)管理職能。在某些職能方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)有一定的交叉和重疊,也是村委會(huì)職能的有力補(bǔ)充。這種狀況不僅僅是符合我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)狀的,也是法律所確認(rèn)的。因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織毫無疑問也是屬于村基層組織,其成員當(dāng)然能成為職務(wù)犯罪的主體。
(五)大學(xué)生村官 現(xiàn)階段,越來越多的大學(xué)畢業(yè)生開始擔(dān)任村官?，F(xiàn)在許多農(nóng)村,特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部沿海省份的農(nóng)村里,大學(xué)生村官成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象,大學(xué)生村官的犯罪也變得日益普遍起來。大學(xué)生村官是主要從事協(xié)助當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的村民選舉、村務(wù)管理等工作,有的甚至直接對(duì)農(nóng)村的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理。這些大學(xué)生村官的一般都是直接受聘于當(dāng)?shù)氐恼?收當(dāng)?shù)卣慕M織和領(lǐng)導(dǎo)。因此大學(xué)生村官毫無疑問的符合職務(wù)犯罪的主體要求。（胡 宏）
（編輯 師皎）
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