針對(duì)國(guó)有企業(yè)改革，20年前中共十四屆三中全會(huì)就提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，10年前十六屆三中全會(huì)更是提出了相關(guān)方案?？梢哉f，國(guó)企改革問題早在十六屆三中全會(huì)就進(jìn)行了詳細(xì)的頂層設(shè)計(jì)：對(duì)壟斷行業(yè)要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；實(shí)行政企分開、政資分開、政事分開；深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。但10年過去了，這些重大措施的執(zhí)行情況和效果不容樂觀。
十八屆三中全會(huì)用“涉險(xiǎn)灘”“啃硬骨頭”來形容國(guó)企等核心領(lǐng)域的改革一點(diǎn)都不為過。國(guó)企改革之所以推進(jìn)困難，就在于國(guó)有資產(chǎn)一定程度上已經(jīng)成了一塊巨大的利益蛋糕。正如李克強(qiáng)所言，“觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難，但是，再深的水我們也得蹚”。
過去30多年的歷史表明，國(guó)企改革難的不是找準(zhǔn)問題、提出目標(biāo)和方案，而是落地的能力。習(xí)近平一再強(qiáng)調(diào)“一分部署、九分落實(shí)”，這對(duì)于國(guó)企改革尤為重要！
作為國(guó)資國(guó)企改革的牽頭單位，國(guó)務(wù)院國(guó)資委專門成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)國(guó)企改革的重大問題進(jìn)行研究，并于2014年7月在中央企業(yè)啟動(dòng)了“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)：一是在國(guó)家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)有限公司開展改組國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)。二是在中國(guó)醫(yī)藥集團(tuán)總公司、中國(guó)建筑材料集團(tuán)公司開展發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)。三是在新興際華集團(tuán)有限公司、中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)、中國(guó)醫(yī)藥集團(tuán)總公司、中國(guó)建筑材料集團(tuán)公司開展董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)。四是在國(guó)資委管理主要負(fù)責(zé)人的中央企業(yè)中選擇2到3家開展派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)。這四項(xiàng)改革試點(diǎn)基本上將此輪國(guó)企改革的著力點(diǎn)清晰地展現(xiàn)在世人面前。
從“管國(guó)企”到“管國(guó)資”：以國(guó)資改革帶動(dòng)國(guó)企改革
2013年12月19日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任黃淑和亮相國(guó)新辦發(fā)布會(huì)并介紹國(guó)企改革路線圖。在他看來，新一輪國(guó)資國(guó)企改革的最大亮點(diǎn)之一就是以國(guó)資改革帶動(dòng)國(guó)企改革，政府要以出資人身份將“管國(guó)企”轉(zhuǎn)為“管國(guó)資”。
從“管國(guó)企”到“管國(guó)資”，雖一字之差，但管理的內(nèi)容、對(duì)象、行為方式等都將發(fā)生很大變化。
過去，國(guó)有企業(yè)是由各級(jí)國(guó)資委按照“管企業(yè)”的方式進(jìn)行管理：管人、管事、管資產(chǎn)。今后，按照“管國(guó)資”的要求，需要在《公司法》的框架下，由國(guó)有資本的代表機(jī)構(gòu)作為股東來“管資本”。
從“管國(guó)企”到“管國(guó)資”，國(guó)資委的定位和職能也要發(fā)生轉(zhuǎn)變。以往，國(guó)企高管的任命、重大投資決策的拍板以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的確定和考核，國(guó)資委都有很大的話語權(quán)。按照新的定位，國(guó)資委將行使出資人職責(zé)，以真正的股東身份來行使股權(quán)，圍繞“管好資本”落實(shí)出資人的職責(zé)，不干預(yù)國(guó)有企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不干預(yù)國(guó)有企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。
2014年12月22日至23日，在中央企業(yè)、地方國(guó)資委負(fù)責(zé)人會(huì)議上，國(guó)務(wù)院國(guó)資委負(fù)責(zé)人表示，國(guó)資委監(jiān)管工作的改革不應(yīng)是動(dòng)其皮毛的修修補(bǔ)補(bǔ)，而必須是動(dòng)其筋骨的大刀闊斧，有些方面甚至要脫胎換骨。國(guó)務(wù)院國(guó)資委要帶頭自我改革、自我革命。
“管國(guó)資”，看上去簡(jiǎn)單了，但實(shí)際上難度更高了。十八屆三中全會(huì)提出：“改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司?！边@意味著過去的“國(guó)資委—企業(yè)”兩層管理結(jié)構(gòu)將會(huì)被打破，形成“國(guó)資委—國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、投資公司—企業(yè)”三層結(jié)構(gòu)。國(guó)資委的一部分職責(zé)將轉(zhuǎn)移到投資運(yùn)營(yíng)公司，由投資運(yùn)營(yíng)公司來負(fù)責(zé)企業(yè)重組、兼并與并購、公司證券發(fā)行等業(yè)務(wù)，國(guó)資委主要負(fù)責(zé)制度的建立、規(guī)則的制定以及對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或投資公司的監(jiān)管和考核。
如果把目前的國(guó)企比作“運(yùn)動(dòng)員”，國(guó)資委比作“裁判員”和“教練員”的話，新一輪國(guó)資國(guó)企改革啟動(dòng)后，國(guó)資委的“裁判員”職能將進(jìn)一步厘清，而國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)、投資公司會(huì)成為相對(duì)獨(dú)立的“教練員”。至于國(guó)企這個(gè)“運(yùn)動(dòng)員”，將引入市場(chǎng)化手段來激發(fā)其競(jìng)爭(zhēng)活力。
上海是中國(guó)地方國(guó)資國(guó)企重鎮(zhèn)，存量規(guī)模僅次于央資央企。在此輪國(guó)企改革中，上海充當(dāng)了“排頭兵”。2014年，上海通過對(duì)金融業(yè)進(jìn)行“混合所有制”改造，初步形成實(shí)物性國(guó)資和金融資產(chǎn)類國(guó)資的兩大國(guó)資流動(dòng)平臺(tái)。其中，上海國(guó)際集團(tuán)是改革的第一個(gè)對(duì)象。通過“清殼+轉(zhuǎn)型”，剝離上海國(guó)際集團(tuán)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者角色，承擔(dān)單一的出資人角色，將上海國(guó)際集團(tuán)打造成專業(yè)的國(guó)資投融資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。2014年前11個(gè)月，上海累計(jì)盤活存量國(guó)有資產(chǎn)約800億元。
分類：國(guó)企改革的基礎(chǔ)
2014年12月22日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委公布了2015年重點(diǎn)工作，其中就包括準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能，穩(wěn)妥、規(guī)范、有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。
國(guó)企分類是國(guó)企改革的基礎(chǔ)，只有明確了如何對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類，才能在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步展開改革，對(duì)不同類型的企業(yè)實(shí)行不同方式的監(jiān)管。過去人們對(duì)國(guó)有企業(yè)有那么多的意見，很大一個(gè)原因就是國(guó)企的分類沒搞好。有些國(guó)企從事的是公益性業(yè)務(wù)，如公交、郵政，國(guó)家對(duì)它們進(jìn)行補(bǔ)貼是合情合理的；有些企業(yè)從事的是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，就不宜由國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)貼了。但截至目前，官方、學(xué)界等還未對(duì)國(guó)企的分類達(dá)成共識(shí)。
時(shí)間不等人，一些地方已經(jīng)開始了實(shí)踐嘗試。自2013年12月17日上海打響國(guó)資國(guó)企改革“第一槍”之后，截至2014年9月19日，已有上海、廣州、北京、江蘇等17個(gè)省市發(fā)布了地方國(guó)資國(guó)企改革意見，呈現(xiàn)“遍地開花”態(tài)勢(shì)。
在天津和上海浦東兩地的國(guó)資國(guó)企改革方案里，都將國(guó)有企業(yè)劃分為競(jìng)爭(zhēng)類、公共服務(wù)類和功能類三種類型。競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)，兼顧社會(huì)效益，努力成為國(guó)際國(guó)內(nèi)同行業(yè)中最具活力和影響力的企業(yè)；公共服務(wù)類企業(yè)，主要是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，以確保城市正常運(yùn)行和穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主要目標(biāo)；功能性企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或重大專項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。不同類型的國(guó)有企業(yè)，不光是定位的不同，在所有制形式上，這些企業(yè)也將有不同的“安排”。
上海市國(guó)資委已完成對(duì)所監(jiān)管企業(yè)的具體分類，40多家公司中，大部分被劃為競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)，比如上汽集團(tuán)、上海電氣集團(tuán)、光明食品集團(tuán)；功能類企業(yè)有上海國(guó)盛集團(tuán)、上海地產(chǎn)集團(tuán)、上海申迪集團(tuán)等；公共服務(wù)類企業(yè)有上海申能集團(tuán)、上海申通地鐵集團(tuán)、上海久事公司、上海城投公司。
相對(duì)而言，地方對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類比較容易，中央層面操作起來則較為困難，因?yàn)檠肫笸泻芏嗖煌臉I(yè)務(wù)板塊，是一種“你中有我，我中有你”的局面。例如中石油，它的油氣采集業(yè)務(wù)是功能性的，但是管道業(yè)務(wù)和終端加油站則是競(jìng)爭(zhēng)性的。因此，更好的方法是按業(yè)務(wù)板塊對(duì)企業(yè)進(jìn)行劃分，而不是對(duì)整個(gè)企業(yè)進(jìn)行劃分。如何對(duì)央企進(jìn)行科學(xué)分類，可能還需要假以時(shí)日進(jìn)行研究探索。
混合所有制：此輪改革的重頭戲
2014年2月19日，是此輪國(guó)企改革進(jìn)程中應(yīng)該銘記的一天。
這一天，中國(guó)石化發(fā)布重磅公告：擬在對(duì)油品銷售業(yè)務(wù)板塊現(xiàn)有資產(chǎn)、負(fù)債進(jìn)行審計(jì)、評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行重組，同時(shí)引入社會(huì)和民營(yíng)資本參股，實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)營(yíng)。
也是這一天，廣東省國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展工作會(huì)議召開，宣布新一輪國(guó)資國(guó)企改革正式啟動(dòng)。當(dāng)天，格力集團(tuán)旗下的格力電器、格力地產(chǎn)率先公布了改革方案。格力集團(tuán)的改革分為兩個(gè)部分：一是無償剝離格力地產(chǎn)、口岸公司和格力航空投資股權(quán)及格力集團(tuán)對(duì)格力地產(chǎn)的債務(wù)，將該資產(chǎn)注入新成立的?？毓荆欢莿冸x后的格力集團(tuán)將以不超過公司49%的股權(quán)通過公開掛牌轉(zhuǎn)讓的方式引進(jìn)戰(zhàn)略投資者。
一南一北，一央一地，遙相呼應(yīng)，拉開混合所有制改革的大幕。
混合所有制改革無疑是此輪國(guó)企改革的重頭戲。如果說以國(guó)資改革帶動(dòng)國(guó)企改革旨在從外部為國(guó)企改革掃清障礙的話，混合所有制則直指國(guó)企自身最根本的產(chǎn)權(quán)問題。
十八屆三中全會(huì)以來，全國(guó)各地陸續(xù)推出各種版本的混合所有制改革方案，一些央企也推出不同版本的混合所有制改革方案。在已經(jīng)公布意見的17個(gè)省份中，有7個(gè)省市明確了混合所有制改革的時(shí)間表和具體指標(biāo)。探索股權(quán)激勵(lì)與員工持股、吸引民間資本以股權(quán)投資方式參與國(guó)資和國(guó)企控制的項(xiàng)目、在一些產(chǎn)業(yè)的某些環(huán)節(jié)向民營(yíng)資本開放，這些方式成為地方探索的主要操作手段。
在探索股權(quán)激勵(lì)與員工持股方面，上海先行一步，上港集團(tuán)拿下了員工持股第一單。2014年年底出爐的“上港方案”堪稱歷次全國(guó)性國(guó)企國(guó)資改革涉及員工持股認(rèn)購金額最大的一次“混改實(shí)驗(yàn)”。“上港方案”一個(gè)明顯特點(diǎn)是拒絕管理層“一股獨(dú)大”。按已生效并具有法定效力的《2014年度員工持股計(jì)劃》，上港集團(tuán)向公司員工非公開發(fā)行不超過4.2億股股票，總募集資金總額不超過18.19億元。其中上港董事長(zhǎng)等集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)班子成員累計(jì)持股占1%，其余99%的股份由1.6萬多名員工認(rèn)購。受益面占到上港集團(tuán)公司員工總?cè)藬?shù)的70%，這或?qū)?chuàng)造歷史上同類改革個(gè)案的受益面之最。實(shí)際上，僅就上海而言，等待試行員工持股計(jì)劃的市級(jí)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企還有數(shù)十家。2015年新年伊始，國(guó)務(wù)院國(guó)資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組就審議了《關(guān)于混合所有制企業(yè)實(shí)行員工持股試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，員工持股將成為國(guó)企改革的重中之重。
在吸引民資參股方面，仍處于探索磨合之中。2014年7月15日，中歐陸家嘴國(guó)際金融研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)劉勝軍在李克強(qiáng)主持召開的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上坦言：“現(xiàn)在很多民營(yíng)企業(yè)對(duì)混合所有制還存在三個(gè)方面的顧慮：一是政府拿出什么東西來混合？二是民營(yíng)資本能占多大比例？三是混合‘聯(lián)姻’后會(huì)不會(huì)受到干預(yù)？”劉勝軍的擔(dān)憂并非杞人憂天。2014年6月，華東有色控股的混合所有制改革宣告失敗，重回國(guó)有身份。其中一個(gè)很重要的原因，就是混合“聯(lián)姻”后行政邏輯與市場(chǎng)邏輯的沖突，在改制后半年多的時(shí)間里，公司董事長(zhǎng)和副董事長(zhǎng)相繼缺位，股東之間甚至引發(fā)了6場(chǎng)官司。這場(chǎng)由人事變更引發(fā)的股東糾紛，一方面暴露了國(guó)有股一股獨(dú)大的弊端，另一方面也暴露了政府意志與股東價(jià)值的沖突、市場(chǎng)主體意識(shí)與國(guó)有本位意識(shí)的沖突。
華東有色控股并非個(gè)案，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來說，混合所有制“想說愛你不容易”。從這個(gè)意義上講，混合所有制還有很長(zhǎng)的路要走。
“斷奶”：趕國(guó)企下水
即使進(jìn)行了混合所有制改革，不同股東實(shí)行共治也有很大的難度。特別是國(guó)有控股的所有制企業(yè)中，高管人員仍然屬于國(guó)家干部，他們的選拔制度和薪酬制度實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化存在很大困難，難以成為真正的企業(yè)家或職業(yè)經(jīng)理人。
要讓國(guó)企成為真正的市場(chǎng)主體，就必須去行政化，必須“斷奶”，讓國(guó)企（特別是央企）“一把手”更多地從市場(chǎng)產(chǎn)生，通過職業(yè)經(jīng)理人制度來解決國(guó)企高管的選聘問題，造就一批“有志實(shí)業(yè)、無意仕途”的國(guó)企高管。
2015年1月1日，《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》正式實(shí)施。首批改革將涉及72家央企的負(fù)責(zé)人，包括中石油、中石化、中國(guó)移動(dòng)等組織部門任命負(fù)責(zé)人的53家央企，以及其他金融、鐵路等19家企業(yè)。值得注意的是，《方案》要求“薪酬改革應(yīng)與中央企業(yè)負(fù)責(zé)人選任方式相匹配”。所謂與選任方式相匹配，就是不能再“當(dāng)不了高官當(dāng)高管”，除了根據(jù)不同企業(yè)的類別和性質(zhì)，還根據(jù)企業(yè)高管的身份和選拔任用機(jī)制來確定不同的薪酬。國(guó)企的負(fù)責(zé)人如果是由組織任命、有行政身份的，就不能再拿著市場(chǎng)化的薪資，其薪酬應(yīng)參考國(guó)家相應(yīng)級(jí)別的公務(wù)員薪酬和國(guó)企的實(shí)際情況綜合考量后決定。如果是通過職業(yè)經(jīng)理人制度選拔產(chǎn)生，就要隨行就市，實(shí)行市場(chǎng)化的薪酬。在此基礎(chǔ)上，既要打破高管旱澇保收的鐵飯碗，又要給予相應(yīng)的激勵(lì)，做到約束和激勵(lì)相平衡。
反腐：助推國(guó)企改革蹚過“深水區(qū)”
隨著國(guó)企改革緊鑼密鼓地推進(jìn)，國(guó)企反腐大幕也漸次拉開，其節(jié)奏在明顯加快。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，高壓反腐和深化改革雙箭齊發(fā)，可謂刮骨療毒與激發(fā)創(chuàng)新并進(jìn)。
2013年，落馬的國(guó)企高管是17名。
2014年，這一數(shù)字攀升至70名。
2015年第一季度，已有38名國(guó)企高管被調(diào)查，落馬人數(shù)超過了2014年全年的半數(shù)。僅3月份中央巡視組進(jìn)駐26家央企以來，1個(gè)月之內(nèi)已經(jīng)有18名央企高管落馬。有媒體從兩會(huì)后公布的第一個(gè)落馬高管算起，稱之為“一天查處一個(gè)”的反腐節(jié)奏。
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)有企業(yè)進(jìn)入爬坡過坎階段，亟須銳意改革釋放活力。然而，一個(gè)不容回避的問題是，國(guó)企腐敗蔓延勢(shì)頭依然沒有得到有效遏制。在此背景下，改革難以順利推進(jìn)，國(guó)企發(fā)展嚴(yán)重受阻。中共十八大以來，五輪中央巡視體現(xiàn)了中央對(duì)國(guó)企反腐的重視，向社會(huì)傳遞出加大國(guó)有企業(yè)反腐力度的強(qiáng)烈信號(hào)：以反腐倒逼國(guó)有企業(yè)改革向縱深推進(jìn)。國(guó)企反腐并不是單純的反腐敗，而是深化國(guó)企改革的題中應(yīng)有之義，通過全覆蓋的反腐，推動(dòng)國(guó)企改革走過“深水區(qū)”。
“劍指問題倒逼改革，從體制機(jī)制、監(jiān)督管理上找原因，促進(jìn)完善制度，細(xì)化權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，為全面深化改革提供參考”。找準(zhǔn)問題之后，提出治本之策以求根治，這是新一輪巡視的新要求，也是國(guó)企反腐努力的未來方向。特別是在國(guó)企改革將在產(chǎn)權(quán)制度、資本管理方式上發(fā)生重大變化、在混合所有制逐步推進(jìn)的今天，國(guó)有資本、民營(yíng)資本的界限將日益模糊，在諸多領(lǐng)域呈現(xiàn)一種你中有我、我中有你、相互融合的態(tài)勢(shì)。這也對(duì)國(guó)企監(jiān)管，特別是防止國(guó)有資產(chǎn)流失提出了更高的要求。
要解決國(guó)企的腐敗問題，就必須解決國(guó)企長(zhǎng)期存在的內(nèi)部人控制問題和對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力監(jiān)督問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就是要減少所有者的委托—代理鏈條層級(jí)，建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，落實(shí)公司化的治理結(jié)構(gòu)。中石油等腐敗窩案頻發(fā)，擊中的正是國(guó)企在經(jīng)營(yíng)管理上的體制性軟肋：企業(yè)主要負(fù)責(zé)人權(quán)力過于集中，缺乏有效監(jiān)督制約，導(dǎo)致內(nèi)部人一旦達(dá)成一致，極有可能導(dǎo)致大規(guī)模集體犯罪問題的出現(xiàn)。從這個(gè)意義上說，國(guó)企反腐，既要挖出那些膽大妄為的“蛀蟲”，依據(jù)黨紀(jì)國(guó)法嚴(yán)肅處理，更要完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部一系列監(jiān)管制度，推動(dòng)國(guó)企管理和高管人員去行政化。
2015年1月13日，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要著力完善國(guó)有企業(yè)監(jiān)管制度，加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，搞好對(duì)國(guó)企的巡視，加大審計(jì)監(jiān)督力度。國(guó)有資產(chǎn)資源來之不易，是全國(guó)人民的共同財(cái)富。要完善國(guó)有資產(chǎn)資源監(jiān)管制度，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)管?！?/p>
（責(zé)任編輯 王順利）
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